« wróć do poprzedniej strony    pokaż wszystkie artykuły

Czy jest sposób na urzędniczego ping-ponga?

Bardzo często, żeby nie powiedzieć przeważnie, organy drugiej instancji unikają merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w której uchylają decyzję organu pierwszej instancji na skutek wniesionego odwołania. Dochodzi wówczas do sytuacji, kiedy sprawa przechodzi w tryb tzw. ping-ponga. Jak tego uniknąć?

Jak wynika z art. 138 § 2 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (dalej KPA) zasadą jest, że organy drugiej instancji, na skutek wniesionego odwołania, mają obwiązek merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Merytorycznie rozstrzygnąć, to znaczy orzec co do istoty sprawy.

 

Przykładowo, jeżeli sprawa dotyczy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości to na skutek wniesionego odwołania od decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu podziału organ odwoławczy, po stwierdzeniu wadliwości decyzji organu pierwszej instancji, zobligowany jest uchylić taką decyzję, a następnie zbadać czy w sprawie można wydać pozytywną decyzję o zatwierdzeniu projektu podziału. W przypadku kiedy istnieją takie przesłanki organ drugiej instancji ma obowiązek wydać pozytywną decyzję w sprawie, czyli, w powołanym przykładzie, decyzją zatwierdzić projekt podziału.

 

Wyjątkiem, który pozwala organom odwoławczym na wydanie tzw. decyzji kasatoryjnej, czyli takiej, którą organ uchyla decyzję organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, jest sytuacja, kiedy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 kpa). Czyli jednocześnie muszą wystąpić dwa elementy, po pierwsze: wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie: konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wbrew pozorom taka sytuacja występuje bardzo rzadko.

 

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje utrwalony pogląd, kiedy występują przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. Dopiero wykazanie w postępowaniu odwoławczym, że nie jest możliwe ustalenie okoliczności niezbędnych do wydania decyzji merytorycznej na podstawie zebranej już dokumentacji i wskazanie przez organ II instancji jakie dowody należy jeszcze przeprowadzić, daje podstawę do zastosowania art. 138 § 2 KPA. Przesądzenie przez organ odwoławczy stanu faktycznego i prawnego sprawy powinno prowadzić do wydania orzeczenia merytorycznego, a nie decyzji kasacyjnej, która przenosi sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2019 r. sygn. II OSK 2250/17). Konieczność uzupełnienia dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcia opinii biegłego) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 16, Warszawa 2019).

 

Tyle teoria, a praktyka

Pomimo tak utrwalonych poglądów orzecznictwa i przedstawicieli nauki prawa, co do obowiązku merytorycznego rozpatrywania spraw przez organy II instancji, praktyka pokazuje, że w sytuacji uchylenia decyzji organu pierwszej instancji organy odwoławcze najczęściej stosują rozwiązanie kasatoryjne. Krótko mówiąc, uchylają decyzję i przekazują sprawę do ponownego rozpatrzenia. Często z naruszeniem art. 138 § 2 KPA.

 

Takie działanie skutkują znacznym wydłużeniem postępowania. Należy zauważyć, że w przypadku wydania decyzji merytorycznej (rozstrzygającej sprawę) sprawa kończy się ostatecznie. Otwiera to stronie możliwość zaskarżenia prawomocnej decyzji do sądu administracyjnego. Wydanie decyzji kasatoryjnej prowadzi natomiast do cofnięcia sprawy do samego początku. Na uwagę w tym miejscu zasługuje fakt, że ustalenia organu drugiej instancji i poczynione wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie są wiążące dla organu. Zatem organ I instancji może ponownie wydać decyzję, która naszym zdaniem nie odpowiada prawu. To z kolei determinuje konieczność ponownego odwoływania się od decyzji. I tu, jak już wyżej wskazano, jeżeli organ stwierdzi wadliwość decyzji, ponownie uchyli decyzję i przekaże sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dochodzi do tzw. tzw. ping-ponga.

 

Co zrobić, żeby nie wpaść w tryby administracji

Po pierwsze, kiedy uważamy, że organ II instancji niesłusznie wydał decyzję kasatoryjną, przysługuje nam sprzeciw od takiej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Na skutek takiego sprzeciwu sąd administracyjny, w szybszym postępowaniu, kontroluje, czy organ słusznie wydał decyzję kasatoryjną. Sąd sprawdza jedynie, czy  było zasadne wydanie takiej właśnie decyzji. Skutkiem rozstrzygnięcia sądu o niezasadności wydania decyzji kasatoryjnej jest powstanie po stronie organu odwoławczego obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przypomnieć należy, że organ odwoławczy wydaje decyzje ostateczne, które podlegają kontroli sądu administracyjnego. Wbrew pozorom takie rozwiązanie może okazać się znacznie szybszym sposobem na zakończenie postępowania. Bowiem, zgodnie z art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. Czyli, w takim przypadku, organ musi uwzględnić wskazania i oceny sądu administracyjnego wyrażone na gruncie tej konkretnej sprawy.

 

Co zrobić, żeby jeszcze szybciej załatwić sprawę

Przepisy KPA zawierają instrument, który pozwala na wyraźne skrócenie drogi do uzyskania ostatecznego rozstrzygnięcia bez konieczności wychodzenia poza administracyjny tok postępowania. Należy jednak na wstępie poczynić uwagę, że rozstrzygnięcie to dotyczy wyłącznie sytuacji, w której w postępowaniu występuje tylko jedna strona lub więcej, ale zgodnych (współpracujących), stron. Wbrew pozorom wiele jest postępowań, w których występuje jedna strona. Jest tak m.in. w postępowaniu o zatwierdzenie projektu podziału, o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, o ustalenie odszkodowania, o ustalenie warunków zabudowy czy podatkowym.

Zgodnie z normą art. 136 § 2 KPA, jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Z przepisu tego wynika, że złożenie takiego wniosku strony (stron) o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obliguje organ do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Bardzo ważne jest, żeby wniosek taki został zawarty w treści samego odwołania. Z przepisu jednoznacznie wynika, że wniosek może być zawarty wyłącznie w odwołaniu.

 

Praktyka pokazuje, że strony niezwykle rzadko sięgają po to rozwiązanie. Jego zastosowanie pozwala już na początku postępowania odwoławczego wyeliminować ryzyko, że organ drugiej instancji wyda decyzję kasatoryjną. Jak już wskazano, w przypadku złożenia wniosku, organ nie może wydać takiego rozstrzygnięcia.

 

Na zakończenie należy zaznaczyć, że korzystanie z powyższych rozwiązań nie zawsze musi być w interesie strony postępowania. Ich zastosowanie należy zawsze rozważyć przy uwzględnieniu okoliczności sprawy. Często można spotkać organy, które racjonalnie i obiektywnie podchodzą do decyzji organów odwoławczych. Jeżeli możemy się tego spodziewać, to skarżenie decyzji organów drugiej instancji do sądu administracyjnego może okazać się gorszym rozwiązaniem, gdyż dłuższym.

poinformuj mnie o zmianach w tym artykule lub nowych artykułach tej kategorii:
« wróć do poprzedniej strony    pokaż wszystkie artykuły